Neutralité et territoires - Un cadre d'action collectif pour la neutralité carbone en France

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A la faveur d’une préoccupation grandissante pour le changement climatique, la notion de neutralité carbone s’est aujourd’hui imposée dans les discours publics, devenant l’un des objectifs prioritaires en matière de stratégie climat. La popularité du concept traduit néanmoins des ambitions très inégales et parfois peu crédibles lorsqu’elle est appliquée aux différentes échelles (territoires, entreprises, projets, services, événements, etc.), au point que de nombreux acteurs en contestent l’usage immodéré.

Cependant, il semble clair que le respect de l’objectif mondial de neutralité est conditionné par le succès de l’appropriation de ce concept au plus près des acteurs locaux : afin de devenir pleinement opérant, il suppose un effort conjugué des territoires à toutes les échelles (Etat, régions, départements, communes…). Le défi climatique, loin de signifier l’abandon à une gouvernance politique globale et lointaine, confère donc aux territoires un rôle moteur : il suppose de concevoir un cadre permettant l’articulation des échelons d’actions, afin de rendre tangible l’objectif de neutralité planétaire.

Concevoir un cadre territorial à la neutralité n’est pas sans poser de nombreuses difficultés, auxquelles le présent rapport tente d’apporter une réponse :  

• Comment concevoirdes objectifs territoriaux de neutralité en accord avec la conception scientifique de la neutralité carbone, qui n’est envisageable stricto sensu qu’à l’échelle planétaire ou nationale ?
• Corrélativement, les traductions territoriales de la neutralité carbone (c’est-à-dire l’atteinte d’un équilibre émissions/absorptions à l’échelle d’un territoire donné) peuvent-elles être considérées comme « science-based », c’est-à-dire compatibles avec les impératifs de la science climatique ? Si oui, sur quels critères fonder une déclinaison territoriale de la neutralité ?
• Comment articuler de manière scientifiquement robuste les aspirations des entreprises à la neutralité, et les objectifs climat des territoires ?
• Enfin, comment concevoir un modèle de gouvernance qui permette l’intégration des initiatives adoptées aux différentes échelles locales ? Comment par exemple envisager l’articulation entre la stratégie déployée par une agglomération, celle déployée à l’échelon régional, et la stratégie nationale bas carbone (SNBC) ?

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Ce rapport, réalisé avec le concours de l’ADEME, France Stratégie, la Banque des Territoires (Groupe Caisse des Dépôts) et Transdev Ile-de-France, a donné lieu à une série de consultations, lesquelles ont abondamment nourri le contenu présenté ici.

Résumé

La neutralité carbone est aujourd’hui visée ou revendiquée par une multitude d’acteurs étatiques, territoriaux ou privés. Mais ce foisonnement d’engagements en faveur de ce concept cache une très grande hétérogénéité dans la définition et l’ambition qui lui est associée (1.A). La définition à l’échelle planétaire, qui consiste en l’équilibre mondial entre émissions de CO2 et puits de carbone, peut être considérée comme la définition fondamentale, en ceci qu’elle est la seule qui soit jusqu’ici correctement définie par la science du climat (I.A.1). Dès lors, la pertinence de toute définition de la neutralité carbone à des souséchelles peut s’évaluer à l’aune de sa cohérence visà-vis de cet objectif planétaire commun. 

Or, les déclinaisons du concept à des sous-échelles sont loin de systématiquement répondre à cet impératif de cohérence (1.A.2). Certes, la neutralité définie à l’échelle des États (équilibre émissionspuits sur le territoire national), n’est ni nécessaire, ni suffisante pour parvenir à un équilibre planétaire^[1], mais elle semble néanmoins constituer un objectif acceptable compte-tenu de la transformation radicale qu’elle implique. En revanche, les objectifs de neutralité à l’échelle des territoires infranationaux (régions, départements, EPCI, etc.), des entreprises ou encore des produits ou événements, paraissent plus discutables, en raison à la fois d’une hétérogénéité très grande des définitions, et à la fois en ceci que l’avènement de la neutralité carbone collective ne prend pas nécessairement la forme d’une somme de « neutralités » particulières. 

Le critère permettant de définir un objectif suffisamment ambitieux et transformatif à ces sous-échelles est davantage celui de la juste contribution à la neutralité carbone planétaire ou nationale. 

La maturité des dispositifs et méthodes de mesure des indicateurs climat pertinents dans l’objectif de neutralité (émissions, puits, voire émissions évitées dans le cas des entreprises) est inégale en fonction des échelles territoriales considérées (1.B), de même que les outils de pilotage et de suivi de la performance au cours du temps (1.C). Une remise à plat de ces outils apparaît nécessaire. 

Comment, en tant que territoire, se fixer la bonne ambition climat ? Une première étape consiste à établir le diagnostic climat du territoire (2.A), afin de quantifier ses grandes sources d’émissions et de puits de carbone (en vision inventaire, et si possible en vision empreinte). Ensuite, il s’agit de se fixer un objectif réaliste, cohérent avec la stratégie nationale, et techniquement, économiquement et socialement acceptable sur ces deux leviers (2.B). Enfin, une réflexion doit être menée afin d’identifier les solutions concrètes à mettre en place, en coconstruction avec les parties prenantes du territoire (associations, citoyens, acteurs de la transition, élu.e.s, services techniques, représentations professionnelles, etc.) Ainsi, le meilleur objectif pour le territoire n’est pas forcément celui de sa propre neutralité carbone, mais celui qui va porter les objectifs de réduction d’émissions et de séquestration du territoire à la fois au maximum des capacités identifiées, et au niveau permettant d'apporter sa juste contribution à l’atteinte de l’équilibre émissions/puits au niveau national (3.A.1), dans une logique d'un juste partage de l'effort. 

Dans cette optique de couplage de l'action climat des territoires avec l'ambition collective apparaît la nécessité d'un dialogue entre la stratégie nationale d'une part, et les plans climat territoriaux d'autre part.

Une idée développée dans le présent rapport est la création d’une instance de dialogue entre les régions et l’État, qui pourrait s’inspirer du modèle des COP pour les négociations climat internationales (3.A.2). Le fonctionnement proposé tente de concilier la grande valeur du mouvement "remontant" des co-constructions locales des plans climat, et un mouvement "descendant" afin de garantir la cohérence entre ces plans locaux et l’ambition climat nationale. L'intérêt d'une telle instance de dialogue est de faire atterrir l’ambition de neutralité carbone de la France en l'ancrant aux territoires, et ainsi lui offrir la multitude de débouchés locaux qu’elle nécessite. 

Au-delà des territoires, il s'agit également de "faire atterrir" l'action climat des entreprises de manière à ce que leur ambition net zéro soit avant tout au service de l'ambition climat collective. Il s’agit de garantir que ces objectifs placent bien les entreprises sur des trajectoires de profonde transformation, à la hauteur des transformations sociotechniques requises par la science du climat. L'alignement des objectifs de l’entreprise sur la neutralité collective exige : 1) que la stratégie climat de l’entreprise soit alignée avec les budgets carbone sectoriels 1,5°C ; 2) que les biens et services commercialisés par l’entreprise soient compatibles avec l’écosystème d’une France ou un monde neutre en carbone ; et 3) que le financement de projets carbone hors de la chaîne de valeur de l’entreprise soit d’un montant juste et suffisant, et orienté vers des types de projets fiables (3.B.1). L'action des entreprises sur ces trois axes doit se faire au juste niveau d'ambition (3.B.2). 

Afin de veiller à l'utilité des axes 2) Utilité des biens et services vendus et 3) Juste contribution financière à la transition, il pourrait être envisagé la création d'un espace de collaboration entre les entreprises et les territoires : ainsi, chaque territoire produirait une liste opérationnelle de biens et services nécessaires à la bonne atteinte de leurs objectifs climat (qui viendrait nourrir l’axe 2 – « Produits et services utiles à la transition » des entreprises), et tiendrait un registre des projets labellisés "Bas Carbone" sur son territoire (que les entreprises financeraient afin d’agir sur leur axe 3 – « Financement de projets carbone »). Ces hubs permettraient à la fois aux territoires de maximiser leurs chances d'atteindre leurs objectifs, et aux entreprises de valoriser une contribution utile à la transition écologique de la France et de ses territoires. Cet alignement plus ou moins fort des entreprises sur les ambitions climat de la France pourrait être évalué par un observatoire national indépendant, qui pourrait délivrer un " score climat" à chaque entreprise sur les trois critères cités plus haut, et dont dépendraient éventuellement des éco-conditionnalités. 

Les concepts évoqués dans ce document sont pour l'instant largement théoriques et nécessiteraient une expérimentation, une appropriation et probablement une adaptation à la réalité du terrain. Les élu·es, citoyen·nes engagé·es, services techniques, ou entreprises intéressées par ces préconisations sont invité·e·s dès aujourd’hui à les discuter et à les tester, afin d’accélérer l’action climat collective.